要贯彻落实党中央以及国务院的决策部署, 去支持并且引导平台经营者能够有效地防范住反垄断合规风险, 健全起反垄断合规管理机制, 保护相关主体合法权益, 维护市场公平竞争秩序, 进而促进平台经济健康发展, 依据《中华人民共和国反垄断法》等法律规定, 市场监管总局研究起草了《互联网平台反垄断合规指引（征求意见稿）》相关内容, 于11月15日针对社会公开征求意见。在这里就呈现相关内容解读如下:
一、制定《指引》的主要背景是什么？
党的二十大针对完善公平竞争市场经济基础制度, 就加强反垄断作出相关决策部署, 党的二十届三中全会指出要促进平台经济创新发展, 还要健全平台经济常态化监管制度, 《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》着重强调完善监管, 以此推动平台经济实现创新以及健康均衡地长远发展, 2025年《政府工作报告》明确提出要制定重点领域公平竞争合规指引。《指引》的制定, 是为贯彻落实党中央决策部署的具体行为, 是为贯彻落实国务院决策部署的具体行动, 其有助于完善平台经济里的反垄断规则体系, 能够提升平台经营者竞争方面的合规水平, 可充分激发经营主体内在的动力以及创新所蕴含的活力句号。
近年来, 我国平台经济发展速度飞快, 在提升社会资源配置效率这方面, 在推动技术创新以及产业变革这件事上, 在促进经济社会发展这个层面, 都起着关键重要的作用。与此同时, 互联网平台网络效应显著突出, 涉及到平台经营者, 涉及到平台内经营者, 涉及到消费者, 还涉及到从业人员等多个不同主体。平台经营者具备一定的管理者性质特点, 借助平台规则, 依靠数据, 凭借算法, 运用技术手段等去影响平台竞争生态, 一旦开展从事排除、限制竞争行为, 就将会对多方主体利益带来损害。彰显于执法实践之中的是, 平台经济范畴之内垄断风险呈现出多发态势, 于此情形下平台经营者心怀期待而渴望反垄断执法机构得以制定并施行出台具备较强针对性以及可操作性的合规指引。而制定《指引》这一行为具备着积极效用, 其能够助力平台经营者精确地识别、合理地评估、有效地防范反垄断合规风险, 进而更为清晰地明确行为边界, 稳固市场预期, 振奋发展信心。
市场监管总局依据《反垄断法》等法律规定, 系统地做了执法经验的总结, 广泛听取了有关部门、行业协会、专家学者、经营主体、律师等各方给出的意见和建议, 在此基础上研究起草了《指引》, 明确了平台经营者加强反垄断合规管理的基本原则, 对风险识别的考量因素进行了细化, 还给出了风险管控的具体措施, 为平台经营者落实好、落细合规主体责任提供了明确且清晰的指引, 这有利于更好地保护相关主体的合法权益，能够维护公平竞争市场秩序, 进而促进平台经济的规范以及健康发展。
二、《指引》主要有哪些特点？
《指引》秉持问题导向原则, 适时对社会期待予以回应, 进而为平台经营者确立明晰确切的行为指引, 其具备以下主要特点:
从制定目的来讲, 《指引》把促进平台经济创新以及健康发展当作出发点, 又将其作为落脚点。平台经济创新与健康发展, 是离不开公平竞争的市场环境的。《指引》详细地列举了互联网平台有可能发生的反垄断合规风险, 引导平台经营者强化反垄断合规管理, 有效地预防以及制止垄断行为的发生, 这有利于营造公平竞争的市场环境, 充分地激发经营主体内生动力以及创新活力, 持续不断地提升竞争水平以及发展质量。
从文件性质来讲, 《指引》属于那种不具备强制力的专项反垄断合规指引。做好反垄断合规能够极大程度地降低平台经营者的不确定性成本。《指引》的目的在于为平台经营者的反垄断合规给予一般性指引, 它不具备强制力, 是加强全链条监管的创新性举措, 有助于帮助平台经营者精确识别、评估、防范反垄断合规风险, 主动去规范自身的经营行为。
就具体内容而言, 《指引》着重突出增强反垄断合规管理的针对性, 以及有效性。《指引》将平台经济行业特点, 与经营模式、竞争规律等相结合, 还及时归纳总结反垄断监管执法经验, 进而提出8个场景里的新型垄断风险, 以此引导平台经营者强化平台规则审查, 以及算法筛查, 构建全链条合规管理制度, 有针对性、穿透式地妥善处理反垄断合规管理工作。
三、平台经营者加强反垄断合规管理的原则是什么？
对于实现规则公平、算法向善以及竞争合规, 《指引》表明, 平台经营者进行反垄断合规管理秉持以下原则: 其一为针对性原则, 依据所处行业、商业模式以及治理结构等要素, 有针对性地辨识、评估与防控合规风险, 再开展反垄断合规管理；其二是全面性原则, 推动事前事中事后全链条的合规, 达成业务领域、部门以及员工 的全面覆盖, 贯穿于决策、执行以及监督各个环节, 构建协同联动的全面合规体系；其三是穿透性原则。打通平台经营者总部与分公司, 以及控股子公司等, 健全总部指导机制, 完善协调机制, 强化监督机制, 落实考核机制, 压实各分支机构等自身合规管理责任, 达成层级穿透成效, 实现业务穿透成果, 达成规则算法穿透。其四为持续性原则, 构建反垄断合规长效机制, 确保合规管理制度持续有效施行, 防范“一次性”“阶段性”合规情况, 定期评估自身合规经营状况, 及时修订完善反垄断合规管理制度。
四、《指引》如何帮助平台经营者识别垄断协议风险？
《指引》表明, 平台经营者需避免于提供平台服务之际达成垄断协议, 还要避免在开展自营业务之时达成垄断协议, 并且要避免去组织其他经营者达成垄断协议, 同时也要避免给组织其他经营者达成垄断协议予以实质性帮助。
一要明确基本分析框架, 针对平台经营者识别垄断协议风险事项, 一般首先剖析相关行为是不是属于《反垄断法》第十七条、第十八条第一款以及第十九条所规定的状况, 之后再分析上述行为究竟符不符合《反垄断法》规定的不予禁止或者是豁免条件。
二是将具体行为方式予以列举, 《指引》依据行业特点以及执法实践, 对平台经营者有可能达成横向垄断协议的各类行为方式, 纵向垄断协议的各类行为方式, 以及组织达成垄断协议或者为达成垄断协议提供实质性帮助的各类行为方式, 进行详细列举, 以此引导平台经营者防范出现垄断协议风险。
三是给出垄断协议风险示例, 为助力平台经营者更精准识别垄断协议风险, 《指引》归纳提炼了平台间算法共谋里的垄断协议风险, 以及组织帮助平台内经营者达成垄断协议这一场景中的垄断协议风险, 运用风险概述与具体案例相融合的方式, 给平台经营者提供合规参考。
五、《指引》如何引导平台经营者识别滥用市场支配地位风险？
《指引》表明, 那些市场力量相对较大的平台经营者, 得定期去评估一下自身是不是在相关市场当中具备市场支配地位, 不能让自己在进行平台服务的这一过程里, 或者是开展自营业务之类的进程当中, 做出做从事滥用市场支配地位这样的行为。
先明确基本分析框架, 平台经营者识别滥用市场支配地位行为风险, 往往先界定相关市场, 评估在相关市场有无市场支配地位和是否实施相关行为等情况, 根据是否具有正当理由以及相关行为是否排除、限制市场竞争, 接着详细分析是否构成滥用市场支配地位行为。
二来, 对认定市场支配地位的考虑因素予以细化。《指引》表明, 在评估平台经营者是否具备市场支配地位时, 能够结合自身情形, 以及平台内经营者、其他平台经营者的情形展开综合考量。具体而言, 能够考量平台经营者的市场份额, 以及相关市场竞争状况、控制市场的能力、财力和技术条件, 还有平台内经营者等其他经营者对其在交易上的依赖程度、其他平台经营者进入相关市场的难易程度等诸多因素。
首先一方面是, 《指引》关联着互联网平台那个主导主要业务的模式, 详细具体地列举出了不公平高昂价格亦或是不公平低价这些情况, 以及低于成本从事销售的情况等, 还有拒绝交易、限定交易、凭借搭售又或者附加其他不合理条件、采取差别待遇等典型显著滥用市场支配地位行为的具体方式。其次另一方面是, 归纳总结出认定具备“正当理由”时候的那种考量因素, 还有极其常见的不属于“正当理由”的十分具体情形等, 以此为平台经营者提供条理清晰能指引自身的行为。再次还要说明的是, 这是第三点呈现出的, 呈现出列举出详细具那个体行为方式的情况能。
四是给出滥用市场支配地位行为风险示例, 《指引》依照监管执法实践以及互联网平台特点, 以示例的形式特别提示平台不公平高价、平台低于成本销售、封禁屏蔽、“二选一”行为、“全网最低价”、平台差别待遇这6个场景中的新型垄断风险, 为此给平台经营者加强反垄断合规管理提供有益参考。
六、如何把握《指引》中列举的八个风险示例？
为助力平台经营者更棒地辨明反垄断合规风险, 强化条文的可阅读性以及生动性, 《指引》融合反垄断监管执法经验, 借示例的形式给平台经营者列举了8种风险: 平台之间算法共谋, 组织协助平台内经营者达成垄断协议, 平台实施不公平高价, 平台进行低于成本销售, 实施封禁屏蔽, 做出“二选一”行为, 设置“全网最低价”, 以及采取平台差别待遇。这 8 个风险示例可被视作是针对于互联网平台具体场景当中垄断风险作出的明确提示, 这些场景涵盖数据传输、算法适用、服务定价, 还包括搜索排序、推荐展示, 以及流量分配、补贴优惠等多种有着显著差异的平台经营活动。它鼓励平台经营者结合《指引》所列举而成的风险示例, 主动去开展风险评估方面的自查工作, 以此来避免出现示例当中涉及提及的反垄断合规风险。然而, 针对认定一项行为究竟是否构成《反垄断法》所明确禁止的垄断行为, 这需要依据《反垄断法》以及与之相关的法规规章, 历经调查取证以及分析论证等一系列过程, 才能够最终得出相应的结论。
七、《指引》如何帮助平台经营者加强反垄断合规风险管理？
从风险评估这个方面, 从风险提醒这个角度, 从风险防控这个层面, 从配合调查这个环节, 从合规整改这个维度, 《指引》引导平台经营者健全全链条风险管理体系, 鼓励平台经营者开展平台规则审查, 鼓励平台经营者进行算法筛查, 并且对合规激励作出规定。
第一步是展开风险评估, 对于平台经营者而言, 能够依照所处行业的特性以及市场竞争的态势, 联合自身经营的规模、商业模式等要素, 构建风险评估指标体系, 从而全面评估反垄断合乎规范的风险。鼓励平台经营者依据风险评估推行分类分级管理, 针对不同类别、等级的风险采用有别的措施。
二是开展风险提醒工作, 这事需要鼓励平台经营者在内部实施通过区分不同岗位状况后进行分岗分级的提醒方式, 也就是针对依照不同岗位设置、不同工作等级差异以及拥有各不相同工作范围的三类员工依面临风险各异分别加以针对性处理下开展风险提醒, 并且还要对各类尤其需要重点做好风险提醒工作的人列出详细清单来。
三是要把风险防控工作做好, 平台经营者, 在针对重要事项作出决策之前, 要针对有关事项展开反垄断风险识别评估, 还要针对有关人员进行风险提醒, 平台经营者于经营进程之中依照法律法规、行业情况、市场结构、业务布局等等的变化, 及时去更新风险评估指标体系, 再进行重新的风险评估, 进而提出合规建议, 平台经营者在相关工作结束之后对反垄断合规风险去进行复盘, 及时强化并改进风险防控工作。
四是着手开展平台规则审查以及算法筛查, 在平台规则审查这一范畴, 《指引》把重点审查的平台规则给列举了出来, 其中涵盖账户管理规则、终端用户政策、居于平台内的经营者协议与管理办法、第三方服务商合作协议、流量分配规则、促销活动政策等，于算法筛查方面, 《指引》将得以进行定向筛查以及动态监测的算法予以枚举, 划分出重点予以关注的风险, 激励平台经营者把技术手段跟人工复核相互结合, 构建出算法迭代纠偏机制。
五是配合调查以及进行合规整改, 平台经营者及其员工需配合反垄断执法机构展开调查, 需将反垄断执法机构要求提交的证据材料如实予以提供, 要避免出现拒绝或者阻碍调查的各种各样行为。《指引》表明, 在按照反垄断“三书一函”要求去进行整改之际, 平台经营者应当注重及时把整改方案进行提交, 要有序推动整改工作开展, 与此同时能够开展整改效果评估, 还要做好相应的完善改进以及接受社会监督等相关工作。
除此之外, 《指引》表明, 平台经营者需构建完备的反垄断合规管理制度, 且要真切、有效去施行。当平台经营者遭遇反垄断调查之际, 能够依照《经营者反垄断合规指南》的规定, 向反垄断执法机构申请合规激励, 相应反垄断合规制度的建设实施状况会被依法酌情予以考量。
八、《指引》如何帮助平台经营者健全反垄断合规保障机制？
《指引》表明, 存在负责统筹、组织以及推进反垄断合规管理工作的机构系反垄断合规管理机构。平台经营者能够专门设立此机构做反垄断合规管理, 或者让有关部门来承担相应职责, 《指引》倡导平台经营者为其独立履行职责给予必要资源, 以此保障反垄断合规管理能够有效施行。平台经营者总部能够要求分公司、控股子公司之类配合反垄断合规管理工作。
《指引》对平台经营者健全风险闭环管理机制予以鼓励, 提出了多项在实践中切实可行的能保障合规运行的机制, 比如合规汇报、合规培训、合规考核、合规监督以及合规管理信息化等机制。这些政策会引导着平台经营者达成风险闭环管理目的, 将合规管理主体责任精确且细致地落实到实际工作之中呀。
九、依据《指引》加强反垄断合规有哪些重要意义？
《指引》强调 “宽严相济” 的监管思路, 致力于厚植公平竞争那强调平等公正的文化, 引导平台经营者去明白用好超大规模市场所具备的优势之处这件事, 改变那种类似 “圈地” 的竞争思路, 走出那种认为排除、限制竞争对 “幸存者” 而言会更利于其更好发展的错误认知空间, 这是其一, 还有在呼吁各领域内的平台经营者来建立起 “共同体” 这样经过整合形成特定关系的思维, 通过合作开放去推动竞争实现升级, 推动企业达成转型从而实现互利共赢达到共同获利的状态, 以此来优化竞争生态。
二是集中创新力量 , 《指引》具有针对性呢 , 针对多类新型垄断风险进行提示哩 , 其主要目的在于增强平台经营者公平竞争发展信心呀 , 让其有能力 , 且有动力摆脱低水平同质竞争带来的束缚哩 , 从而释放更多开展前瞻性研发的潜能唔 , 推动平台企业把力量向优质创新倾斜呢 , 去布局更多新兴产业哟 , 还要将力量进一步集中到可以积极服务民生福祉 、深度参与国家战略的科技创新里呀 , 以便能更好地把握新一轮科技革命和产业变革所带来的机遇呢。
首先, 当下的市场环境动态性较强, 在此环境里, 合规经营成为了企业赢得各方认可必须具备的关键“通行证”。其次, 消费者变得愈发理性, 他们为优质平台的商品以及服务去买单的意愿更为强烈；从业人员注重权益保障, 平台的合规口碑对岗位吸引力会产生直接影响；合作商与投资者倾向于跟合规企业合作, 以此降低因不确定性引发的商业风险。并且, 符合国际反垄断标准的合规企业, 能够更加顺利地进入海外市场, 进而拓展国际版图, 最终赢得更多青睐。